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Heike Wieters: Humanitäre NGOs

1 Leave a comment on paragraph 1 0    „The past is a foreign country. They do things differently there.“[1]

2 Leave a comment on paragraph 2 2 Dieser Essay[2] widmet sich der Rolle amerikanischer humanitärer NGOs als „Go-Betweens“ oder Wandler zwischen den von der Realität des Kalten Krieges geprägten Welten. Insbesondere werden Rolle und Funktion der humanitären NGO Cooperative for American Relief Everywhere (CARE) in Ägypten im Kontext der Suezkrise (ca. 1954-1958) untersucht. Die Leitthese dieses Textes lautet, dass amerikanische international operierende humanitäre NGOs während des Kalten Krieges eine spannungsreiche Doppelrolle innehatten. Während sie einerseits auf Grundlage des Humanitätskonzeptes allzu einfache binäre Fronten untergruben, indem sie den hilfsbedürftigen Menschen jenseits seines politischen oder nationalen Kontextes in den Mittelpunkt stellten, trugen sie andererseits sowohl passiv als auch aktiv dazu bei, binäre Deutungsmuster des Kalten Krieges in den Alltag der Menschen auf beiden Seiten des „Eisernen Vorhangs“ hineinzutragen und teilweise sogar zu verstärken.[3] Tatsächlich gelang es CARE ebenso wie vielen anderen amerikanischen NGOs fast ohne Reibungsverluste, den scheinbaren Widerspruch zwischen der vorbehaltlosen Vergabe humanitärer Hilfe an Bedürftige weltweit mit einer klaren Positionierung im Systemkonflikt zusammenzubringen. In der alltäglichen Praxis der privaten Hilfsorganisationen spielte der Kalte Krieg sowohl als implizites Deutungsmuster als auch als ganz praktisches Argument für die Spenden- und Mittelakquise eine tragende Rolle. Alle amerikanischen NGOs bekannten sich als private Akteure zum dezidiert unpolitischen Charakter ihrer Tätigkeit, nutzten diesen öffentlichen Status jedoch im Kontakt mit privaten Spendern und der US-Regierung auch als strategisches Argument, um ihre Daseinsberechtigung zu unterstreichen und Regierungstöpfe anzuzapfen. Sie waren sich vollkommen bewusst, dass private Hilfe im Kontext internationaler Beziehungen niemals gänzlich unpolitisch war. Timothy Mitchells Befund, dass sowohl Entwicklungs- als auch humanitäre Notfallhilfe auf einem asymmetrischen Arrangement zwischen Geber und Empfänger beruhen und daher notwendig politisiert sind, wurde entsprechend bereits von den Zeitgenossen reflektiert.[4] Darüber hinaus ließen sich auch die Hilfsempfänger vor Ort in Ägypten nicht täuschen. Wie die im folgenden Text analysierte Episode zeigt, wurde selbst private humanitäre Hungerhilfe als vermeintlich unpolitische Gabe par excellence im Kontext des Systemkonfliktes zu einer Kampfzone.

3 Leave a comment on paragraph 3 1 Als die US-amerikanische Hilfsorganisation CARE im Jahr 1954 ihr erstes Auslandsbüro in Ägypten eröffnete, befand sich das Land noch im postrevolutionären Ausnahmezustand.[5] Knapp zwei Jahre zuvor hatte eine Gruppe ägyptischer Militärs den Monarchen gestürzt und das Land zur Republik erklärt. Der junge Nationalstaat stand als ehemalige de-facto-Kolonie Frankreichs und Großbritanniens vor großen Herausforderungen, denn Armut, Misswirtschaft und Mangel betrafen weite Teile der ägyptischen Bevölkerung. Die sogenannten „Freien Offiziere“ banden ihre Zukunft entsprechend an einen sichtbaren und zeitnahen Modernisierungserfolg des Landes.[6] In Einklang mit der sich Mitte der 1950er Jahre herauskristallisierenden Stoßrichtung der US-Außenpolitik, die nationale Unabhängigkeitsbestrebungen ehemaliger Kolonien (zumindest teilweise) mit Wohlwollen bedachte, bot die US-Regierung den neuen Herrschern am Nil bereits wenige Wochen nach dem Umsturz unbürokratische Hilfe an.[7] Ägypten galt als potenzieller Alliierter im Nahen Osten und avancierte schnell zum strategischen Partner. Die genauen Vorstellungen der nach Ägypten zu liefernden Hilfe lagen allerdings in Washington und Kairo weit auseinander. Während die ägyptischen Offiziere vor allem um Militärhilfe ersuchten[8], waren weder im US-Kongress noch unter den US-Verbündeten Großbritannien und Frankreich Mehrheiten für derartige Lieferungen zu organisieren.[9] Um die gerade erst geknüpften Kontakte im Nahen Osten nicht durch andauernde interne und externe Querelen zu belasten, entwickelten US-Regierungsberater schließlich die Idee, übergangsweise private Hilfsprogramme in Ägypten zu etablieren. Private NGOs wie Cooperative for American Relief Everywhere (CARE), Catholic Relief Services (CRS) oder das American Friends Service Committee (AFSC) hatten sich aus Sicht der US-Regierung bereits im Kontext des europäischen Wiederaufbaus nach dem 2. Weltkrieg bewährt.[10] Entsprechend forderte US-Außenminister John Foster Dulles persönlich im Frühsommer 1953 ausgesuchte private NGOs dazu auf, Konzepte für ein Nahrungsmittelhilfeprogramm aus amerikanischen Überschussbeständen vorzulegen.[11]

4 Leave a comment on paragraph 4 0 CARE, bekannt vor allem durch die mehr als 10 Millionen CARE Pakete, die seit 1946 durch die Organisation in Europa verteilt worden waren, zeigte sich an dieser vom State Department gebotenen Chance sehr interessiert. Die staatlicherseits offerierten Nahrungsmittel aus unverkäuflichen landwirtschaftlichen Überschüssen waren ebenso attraktiv wie die zusätzlich versprochenen Frachtkostenzuschüsse für den Transport. Dies auch deshalb, weil CAREs bisheriges Finanzierungsmodell, das fast ausschließlich auf Privatspenden basierte, im Begriff war zu scheitern. Europa benötigte keine Notfallhilfe mehr und die amerikanischen Bürger konzentrierten sich zunehmend wieder auf den eigenen Konsum, was sich unmittelbar auf das Spendeneinkommen privater NGOs auszuwirken begann. Ein staatlich gefördertes Hilfsprogramm in Ägypten versprach sowohl eine neue langfristige Aufgabe für CARE als auch die Chance auf zusätzliche Einnahmequellen.

5 Leave a comment on paragraph 5 2 Entsprechend begann das CARE-Management im Frühsommer 1954 damit, ein Hilfsprogramm für Ägypten zu konzipieren.[12] In den folgenden Verhandlungen mit dem State Department und der US-Botschaft in Kairo spielte nicht zuletzt CAREs bereits vorhandene Erfahrung mit einem ähnlichen Hilfsprogramm in Jugoslawien eine Rolle. Die NGO hatte bereits im Winter 1950/1951 Nahrungsmittel im Wert von fast 35 Millionen US-Dollar (was einem Wert von umgerechnet $319 Millionen im Jahr 2014 entspräche) in den „Ostblock“ geliefert.[13] Das durchaus von internen Kontroversen begleitete Programm,[14] war bereits damals unter der Prämisse durchgeführt worden, dass CARE gerade aufgrund seiner Rolle als private und unpolitische Hilfsorganisation in der Lage sei, zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Die NGO sollte eine potenzielle Hungersnot verhindern helfen und gleichzeitig sogenannte freiheitliche Kräfte in der Region unterstützen.[15] CAREs in Jugoslawien gesammelte Expertise überzeugte die US-Regierungsvertreter in Kairo sofort. Die NGO erhielt den Auftrag, unverzüglich Gespräche mit der ägyptischen Regierung zu beginnen.[16] Nach knapp dreimonatigen Verhandlungen konnte im Herbst 1954 ein offizielles Übereinkommen unterzeichnet werden. Es verpflichtete CARE zur Vermittlung von amerikanischen Privatspenden an Individuen und Gruppen in Ägypten sowie zur Akquise staatlich gestifteter US-Hilfsgüter für soziale Projekte.[17] Im Gegenzug versprach die ägyptische Regierung steuer- und zollfreie Einfuhr für alle von CARE gelieferten Güter und logistische Unterstützung bei der Verteilung der US-Hilfsgüter im Land.[18] Obwohl der Vertrag prinzipiell eine direkte Vereinbarung zwischen den zwei unterzeichnenden Parteien war, blieb die US-Regierung demonstrativ mit im Boot. So informierte US-Botschafter Jefferson Caffery den ägyptischen Außenminister Mahmud Fawsi in einem Gespräch  explizit, dass sich Washington in strittigen Fragen stets das letzte Wort vorbehalte.[19]

6 Leave a comment on paragraph 6 1 Die Tatsache, dass CARE und andere US-NGOs einer direkten Einladung der US-Regierung folgten und sich schließlich auf einen Deal einließen, der die Organisationen strukturell und finanziell eng an die US-Regierung band, ist in der Vergangenheit wiederholt als Beleg dafür gedeutet worden, dass private NGOs sich nolens volens zu einem verlängerten Arm oder „Werkzeug“ der US-Außenpolitik machen ließen.[20] Betrachtete man das Szenario aus einer klassischen (neo)realistischen Perspektive, in der vor allem Staaten als Akteure vorkommen, lässt sich eine solche Interpretation sicherlich nicht von der Hand weisen.[21] Allerdings ist die (historiographische) Überbewertung der Rolle nationalstaatlicher Akteure in internationalen Beziehungen in den letzten Jahren zu Recht in die Kritik geraten.[22] Nicht nur führt der einseitige Fokus auf „den Staat“ schnell zu einem gewissen „methodologischen Nationalismus“[23], er vernachlässigt vor allem die aktiv gestaltende Rolle privater Organisationen in internationalen Beziehungen. Im konkreten Fall hatte CARE ein überaus großes Interesse am Zustandekommen eines Hilfsprogramms in Ägypten und steckte viel Zeit, Energie und Ressourcen in die neue Partnerschaft am Nil. Das neue Programm bot die Chance, mit wenig finanziellem Eigenaufwand eine maximale Anzahl von Hilfsbedürftigen zu erreichen. Diese zumindest teilweise utilitaristische Perspektive auf Auslandshilfe wurde durch eigene politische Argumente verstärkt. Hunger, so argumentierte CAREs leitender Direktor Paul C. French bereits 1950 in einem Artikel in der New York Times, sei nicht nur für das Individuum ein grausamer Zustand, auch weltpolitisch sei mit hungrigen Menschen unter dem Strich wenig anzufangen: „You cannot feed empty stomachs on ideals. […] I am convinced that the world cannot have peace and security while people are hungry.“[24] In einer Anfang 1954 massenhaft verteilten CARE-Broschüre argumentierte French gar, dass US-Hilfslieferungen über die Kanäle privater Organisationen im Ausland viel bereitwilliger akzeptiert würden, da die Empfänger oft „instinktiv misstrauisch gegenüber Geschenken fremder Regierungen“ seien. CARE unterstrich daher, dass die großzügige Vergabe von US-Nahrungsüberschüssen durch private Hilfsorganisationen „goodwill“ für die Vereinigten Staaten schaffe und letztlich gleichzeitig nationale (außenpolitische) Ziele und „Frieden und Verständigung auf internationaler Ebene“ fördere.[25] Ins gleiche Horn stieß im Übrigen der amerikanische NGO-Dachverband American Council of Voluntary Agencies, der in einem öffentlichen Statement betonte, dass Nahrungsmittelhilfe in den Händen privater NGOs nicht nur „das freie Individuum, frei von jeder Tyrannei – inklusive der Tyrannei des Hungers“ fördere, sondern auch eine „freie Gesellschaft“ weltweit.[26]

7 Leave a comment on paragraph 7 1 Während derartige Argumente vor allem dazu dienten, der amerikanischen Bevölkerung deutlich zu machenwarum ein fortgesetztes amerikanisches Engagement im Bereich globaler Hungerhilfe nicht nur aus ethisch-religiösen Gründen, sondern auch aus allgemeinen sicherheitspolitischen Erwägungen die richtige Wahl sei, wurden CARE Mitarbeiter in ihrer internen Kommunikation deutlich prononcierter was die Verbindung zwischen Hunger, „Entwicklung“ und Systemkonflikt anging. Eine Mehrzahl der CARE Mitarbeiter war bereits Ende der 1940er Jahre davon überzeugt, dass private amerikanische Hungerhilfe das Potenzial habe, die wachsenden „antiwestlichen“ Ressentiments im „Orient“ und in den „Entwicklungsländern“ auszugleichen.[27] Es ging ihnen durchaus direkt darum, mittels der Nahrungsmittel eine positive Grundstimmung in der Bevölkerung des Empfängerlandes  und ergo Freunde für die Vereinigten Staaten zu generieren. Ein voller Magen, so schrieb ein Mitarbeiter des Advertsing Council, das seit 1947 alle CARE-Werbekampagnen umsonst lancierte,  sei immer noch „die beste Verteidigung gegen den Kommunismus“.[28] Selbst direkte geostrategische Argumente gehörten ins Repertoire der CARE Führungsriege. So unterstrich CARE Direktor Paul French im November 1954 in einem Brief an den Leiter der US-Foreign Operations Administration (FOA), dass das avisierte CARE-Hilfsprogramm für Ägypten auch deshalb wichtig sei, da der Rückzug der Briten aus der Suez-Zone eine deutliche Machtverschiebung in den Region mit sich bringe und die US-Regierung diese Lücke schließen müsse, bevor es wer anders täte.[29] CAREs Management ließ entsprechend keinerlei Zweifel daran aufkommen, dass CARE sich zwar als eigenständigen Akteur verstand, sich die Interessen der NGO jedoch durchaus mit nationalen Sicherheitserwägungen und machtstrategischen Interessen der US-Regierung überschnitten.

8 Leave a comment on paragraph 8 0 Die Etablierung stabiler Programmroutinen in Ägypten entwickelte sich vergleichsweise positiv im Verlauf des Jahres 1954/55. Die ägyptische Regierung hatte gleich zu Beginn ein eigenes Inter-Ministerial-Committee (IMC) etabliert, das mit hohen Militärangehörigen vergleichsweise prominent besetzt war. Die Mitarbeiter des Komitees halfen nicht nur in logistischer Hinsicht, sondern übernahmen im Prinzip die gesamte Verteilung der amerikanischen CARE-Nahrungsmittel vor Ort, vor allem Weizen, Butterreinfett und Milchpulver, die vorwiegend in Schulspeisungen zum Einsatz kamen. Der Anteil lokaler Mitarbeiter war so hoch, dass CARE das ägyptische Hilfsprogramm des Jahres 1955 mit einem Umsatz von mehr als 40 Millionen US-Dollar – zu diesem Zeitpunkt das größte private Hilfsprogramm der Welt – mit nur sechs amerikanischen Angestellten betrieb.[30]  Abgesehen von kleineren Schwierigkeiten – so hatte das ägyptische Militär zu Beginn den amerikanischen Herkunftsnachweis auf den Nahrungsmitteln überklebt und versucht, sie als Geschenke des Militärs auszugeben[31] – verlief die direkte Zusammenarbeit zwischen CARE und den Ägyptern zufriedenstellend. Das Programm in Ägypten schien eine Win-win-Situation zu sein, von der sowohl die NGOs als auch beide Regierungen öffentlich profitierten. Entsprechend motiviert reichte CARE für das Haushaltsjahr 1956 einen mit den Ägyptern abgesprochenen Programmantrag ein, der die 1955 gelieferten Volumina mehr als verzehnfacht hätte. [32]

9 Leave a comment on paragraph 9 0 Allerdings trübte sich die Lage zum neuen Jahr deutlich ein. Dies hatte vor allem politische Gründe. Eine zentrale Rolle dabei spielte ein von Präsident Nasser im Spätsommer 1955 abgeschlossener Waffendeal mit der tschechischen Regierung. Tatsächlich hatte Nasser über Jahre hinweg vergeblich versucht, von US-Seite Waffentechnik zu erhalten. Im Sommer 1955 hatte er sich schließlich auf einen Deal eingelassen, bei dem er über den Umweg über Tschechien sowjetische Waffen erhielt. [33] Nasser hatte zu diesem Zeitpunkt bereits recht gut verstanden, dass die Position als umworbene Buhle beider Supermächte auch Vorteile mit sich brachte. Sein fortgesetztes taktisches Liebäugeln mit sowjetischen Hilfsangeboten war daher aus Sicht der Strategen im State Department ein wachsendes Problem.[34] Darüber hinaus waren die US-Diplomaten zunehmend irritiert über die Rolle Nassers im Arabisch-Israelischen Konflikt. Die ägyptische Regierung hatte sich nicht in die erhoffte Vermittlerposition drängen lassen und die schwelenden Probleme aus Sicht der US-Regierung seit einiger Zeit sogar eher geschürt.[35] Nach anhaltenden Diskussionen entschied das State Department daher, dass ein privates CARE-Hilfsprogramm der Intention zuwiderlaufen würde, „der ägyptischen Regierung unsere Verärgerung über die aktuelle politische Haltung im Nahen Osten zu zeigen.”[36] Das beantragte CARE-Hilfsprogramm wurde daher nicht bewilligt und die beantragten Nahrungsmittel aus Überschussbeständen vorübergehend auf Eis gelegt. Als Nasser Anfang 1956 nicht nur die Volksrepublik China offiziell anerkannte, sondern im Sommer schließlich auch den Suezkanal nationalisierte, war an die bis dato immerhin mögliche Verlängerung der Hilfsprogramme nicht mehr zu denken.[37] Der Kriegsausbruch im Sinai, eine Reaktion der ehemaligen Kolonialmächte und Israels auf die Nationalisierung des Suezkanals, verschärfte die Sicherheitslage schließlich derart, dass CARE sich entschied alle amerikanischen Mitarbeiter zu evakuieren.[38]

10 Leave a comment on paragraph 10 0 Auch wenn der Krieg CARE einen offiziellen Anlass für einen temporären Rückzug aus Ägypten bot, stellte die Suspendierung des Hilfsprogramms durch die US-Regierung die NGO vor enorme Probleme. Dass ein privates dezidiert humanitäres Hilfsprogramm aus politischen Gründen nicht weitergeführt werden konnte, war ein grundsätzliches humanitäres Dilemma. CARE verstand sich (oder kommunizierte dies zumindest öffentlich) als private, unpolitische und vor allem als unabhängige NGO. Entsprechend war es nicht nur der amerikanischen Öffentlichkeit, sondern auch etwaigen ausländischen NGOs nur schwer zu vermitteln, warum das CARE Programm quasi durch einen Handstreich des State Departments beendet werden konnte. Die Bedürftigkeit der ägyptischen Empfänger war ja durch den Krieg und die anschließenden Fluchtbewegungen nicht obsolet geworden, sondern im Gegenteil gewachsen. CAREs Abwesenheit in Ägypten drohte entsprechend zum PR Desaster zu werden und hatte das Potential, CAREs Reputation als unabhängige humanitäre Organisation irreparabel zu schädigen.[39] Auch gegenüber der ägyptischen Regierung geriet CARE nach einigen Monaten der Abwesenheit in eine Rechtfertigungsposition. Die Militärs im IMC beriefen sich wiederholt auf existierende Verträge und begannen schließlich, CAREs Hilfsversprechen anzuzweifeln.[40]

11 Leave a comment on paragraph 11 1 Derart in die Ecke gedrängt, tat die NGO zunächst das, was in der Vergangenheit meist gut funktioniert hatte: Sie schickte hochrangige Vertreter direkt nach Washington, um die Lage im persönlichen Gespräch zu klären. Es gelang der NGO das Thema Ägypten zunächst weitgehend aus den Medien herauszuhalten und vor allem direkte Kanäle der Einflussnahme zu testen. Allerdings blieben diese Versuche der Hinterzimmerdiplomatie in diesem Fall erfolglos. Das State Department war – wie interne Akten zeigen – zu jener Zeit vollkommen gespalten in der Frage der humanitären Hilfe. Während die Hardliner darauf beharrten, dass man Ägypten nur mit politischer Härte und einem ausnahmelosen Wirtschaftsembargo (unter das auch die NGO-Nahrungsmittelhilfen fielen) in die Knie zwingen könne[41], befürchteten andere ein PR-Desaster und eine nachhaltige Schädigung des guten Rufes amerikanischer Hilfsorganisationen im Ausland. So hielt ein Mitarbeiter in einem Memo fest, dass „jede Handlung, die geeignet sei zu implizieren, dass private Hilfsprogramme als Waffe benutzt würden, den langfristigen Zielen des unpolitischen Nahrungsmittelhilfsprogramms zuwider laufen.”[42] Derart entgegengesetzte Positionen ließen sich im Laufe des Jahres 1957 jedoch nicht versöhnen. Gegen Ende des letzten Quartals gelang es den CARE Mitarbeitern daher nicht einmal mehr kleine Notfallprogramme, die CARE zumindest in den Augen der Öffentlichkeit als privaten und unabhängigen humanitären Akteur im Nahen Osten re-etabliert hätten, genehmigt zu bekommen.

12 Leave a comment on paragraph 12 2 Vor diesem Hintergrund entschied sich CARE um die Jahreswende 1957/58 zu einem Strategiewechsel. Bereits in anderen Fällen hatte die NGO sehr eng mit Senator Hubert Humphrey, einem der prominentesten Verfechter der Verwendung von US-Nahrungsmittelüberschüssen für humanitäre Zwecke, zusammengearbeitet. Der Demokrat aus Minnesota hatte in seiner Funktion als Vorsitzender des Senate Subcommittee on Foreign Relations Ende 1957 Ägypten besucht. Vor Ort hatte er nicht nur ägyptische und amerikanische Regierungsvertreter getroffen, sondern sich auch umfassend über die humanitäre Situation und die Arbeit der NGOs informiert. Nach Gesprächen mit CARE-Vertretern erbot sich Humphrey zu helfen. In der New York Times gab er öffentlich seinem Ärger Ausdruck, dass die US-Regierung „den Hungrigen in Ägypten Nahrung verweigere“ und das CARE-Programm blockiere.[43] Zurück in den USA bemühte er sich zudem um Aufklärung und lud einen Vertreter des State Department vor das Senate Subcommittee.[44] In einem vorbereitenden Schreiben erklärten Mitarbeiter des Ministeriums Humphrey erneut, dass die von CARE gelieferte Nahrung aus Sicht der Regierung als „wichtige finanzielle Ressource für das Budget der ägyptischen Regierung zu werten .” Sie unterstrichen zudem, dass die Blockade des NGO-Programms eindeutig als disziplinarische Maßnahme zur Ordnung der bilateralen Beziehungen betrachtet werde.[45] Diese vergleichsweise offenen Worte trugen jedoch nicht dazu bei Humphrey zu besänftigen, im Gegenteil. In einem weiteren Artikel in der New York Times kritisierte er die Haltung der Administration gegenüber dem Mittleren Osten als „too much concerned with kings and oil – too little with people and ”. Zudem betonte er, welch immensen Schaden das amerikanische Prestige durch die US-Blockade der CARE-Hilfen für die Hungrigen in Ägypten genommen habe.[46] Zu Beginn des Jahres 1958 kontaktierte Hubert Humphrey schließlich persönlich Außenminister John Foster Dulles und bat auf höchster Ebene um eine offizielle Begründung der Suspendierung des CARE-Programms in Ägypten.[47] Nur wenig später, im Februar desselben Jahres, griff eine Reihe von Zeitungsartikeln die Blockade des Hilfsunternehmens auf und kritisierte die Einstellung der Eisenhower-Administration auf das Deutlichste.[48] Aus den Formulierungen sowie der dort präsentierten Faktenlage ließ sich klar die Handschrift CAREs herauslesen, das gemeinsam mit Humphreys Büro diese Medienkampagne lanciert hatte. Es folgten nicht nur weitere Artikel sondern eine ganze Welle von Briefen besorgter Bürger, Senatoren und Kongressabgeordneter. Nicht nur ein Zweizeiler von John F. Kennedy, sondern vor allem viele der Briefe von Privatpersonen zeugten von der tiefen Sorge um den Schaden, den das Ansehen der Vereinigten Staaten durch die Blockade humanitärer NGOs nehmen könne.[49] So schrieb Peter Hill an Außenminister Dulles, dass er eine ganze Reihe an Leuten zur CARE Problematik befragt habe und er zu der Erkenntnis gelangt sei: [T]he CARE program […] was wonderful. […] Each jeep in which the Americans traveled carried the American flag. The Americans were the only ones that many of the Egyptians had ever seen, and I am told they made a very good impression.”[50] Der Brief stilisierte die CARE-Mitarbeiter nicht nur zu amerikanischen humanitären Helden, sondern auch zu Kulturbotschaftern, die die US-Regierung in solch angespannten Zeiten dringend nötig habe. Ein sich im Ruhestand befindlicher General der US Air Force wandte sich gar an das State Department und fragte in Hinblick auf die Suspendierung CAREs, seit wann Dulles zum geworden . Offensichtlich in Unkenntnis über die fast hundertprozentige Herkunft der CARE-Nahrungsmittel aus Regierungsbeständen, forderte er eine Begrenzung staatlicher Einflussnahme auf private  freiwillige Organisationen und ein sofortiges Ende „unamerikanischer” Umtriebe in Ägypten.[51]

13 Leave a comment on paragraph 13 0 Die öffentliche Kampagne, der politische Druck und nicht zuletzt auch die Einsicht der Beamten im State Department, dass Nasser sich trotz des Embargos nicht würde weichklopfen lassen, führten schließlich dazu, dass das amerikanische Außenministerium im März des Jahres 1958 damit begann, die vorangegangene Blockadepolitik zu überdenken. Da man „auf Basis der Erfahrungen in den letzten 12 Monaten zugeben [müsse], dass die Sanktionen zwar psychologischen Druck, jedoch keine nennenswerten politischen oder ökonomischen Resultate gezeitigt [hätten]”,[52] entschieden sich die politischen Strategen im Ministerium schließlich für einen Kurswechsel. Neben einer schrittweisen Lockerung der Wirtschaftssanktionen, stellten die Beamten in Aussicht, auch das CARE-Programm wieder zuzulassen – jedenfalls für den Fall, dass sich die Ägypter bereiterklären würden eine „neutralere Position zwischen Ost und West einzunehmen”.[53]

14 Leave a comment on paragraph 14 0 Tatsächlich erwies sich diese Entscheidung rückblickend als Trendwende. CARE-Offizielle reisten umgehend nach Kairo und begannen mit den Vorbereitungen für ein neues humanitäres Nahrungsmittelhilfeprogramm in Kooperation mit der ägyptischen Regierung. [54] Auch wenn es bis zum November 1958 dauerte, bis die ersten CARE Hilfsgüter im Hafen von Alexandria ankamen, so wurde das Ende der politischen Eiszeit doch sowohl in den USA als auch in Ägypten selbst sehr positiv in der Öffentlichkeit diskutiert. Allerdings wurde die Affäre retrospektiv doch auf recht offensive Art und Weise zu den Akten gelegt. So berichtete ein New York Times Artikel im September 1958, dass das CARE-Programm in Ägypten nun nach einer längeren Pause erfreulicherweise wieder aufgenommen worden sei. Zwar sei diese Pause mit etwas angespannten bilateralen Beziehungen einhergegangen, dies stünde jedoch in keinem Zusammenhang. Ganz im Gegenteil ließen sich US-Regierungsangestellte explizit mit der Aussage zitieren, die US Regierung habe zu keiner Zeit eine CARE Anfrage für ein Nahrungshilfeprogramm in Ägypten abgelehnt.[55] Trotz derart frappierender Unwahrheiten entschied sich CARE dazu stillzuhalten und verlegte sich ohne Protest auf die Betonung der erfolgreichen Zusammenarbeit mit allen Beteiligten. Und auch die Egyptian Mail spielte mit: Bereits im September zitierte sie wortreich US-Botschafter Raymond Hares Entzücken darüber, die Vereinigten Staaten an einem Hilfsprogram beteiligt zu wissen, das auf lange Sicht dazu beitrage, “jungen Leute in den Schulen nicht nur intellektuelle sondern auch physische Nahrung“ zu gewähren. Und auch die kolportierte Antwort des ägyptischen Offiziellen Mohamed Sayed Rouha, der sich für die “bedingungslose Hilfe” bedankte, passte perfekt ins bilateral harmonisierte Bild.[56] Alle drei Parteien hatten sich aus pragmatischen Gründen auf eine Sprachregel geeinigt, die es allen Beteiligten erlaubte das Gesicht zu wahren und das Unternehmen fortzuführen. Das CARE-Nahrungsmittelhilfe Programm war damit von einer öffentlichen Bühne, auf der sowohl Diplomatie im Kontext des Systemkonfliktes als auch Rolle und Freiraum privater humanitärer NGOs in internationalen Beziehungen verhandelt wurde,  wieder zu einem Ort demonstrativer öffentlich zelebrierter Einheit geworden.

15 Leave a comment on paragraph 15 3 Im Kontext dieses Essaybandes ist nun natürlich nach der Moral der Geschichte in Hinblick auf die Rolle humanitärer NGOs, bzw. humanitärer Hilfe als (De)Konstrukteure binärer Deutungsmuster des Systemkonfliktes zu fragen. Produzierten NGOs wie CARE unter dem Strich eher Störgeräusche in der binären Matrix oder halfen sie umgekehrt dabei sie erst zu stabilisieren? In Anbetracht der eben geschilderten Episode lässt sich die humanitäre NGO CARE wohl am ehesten als hochgradig ambivalenten Akteur betrachten, der je nach Kontext als störender „Dritter“ oder aber als Addendum und Stabilisator einer binären Ordnungslogik fungieren konnte. Während CARE’s Beharren auf Unabhängigkeit und den Stellenwert der offiziell apolitischen Hungerhilfe durchaus zu offenen Konflikten mit US-Außenpolitikern führen konnte, wie die Suezkrise zeigt, ließen sich die NGO-Mitarbeiter nur zu bereitwillig selbst auf den vom Kalten Krieg geprägten Deutungshorizont ihrer Ansprechpartner im State Department ein. Diese Ambivalenz lässt sich sehr deutlich anhand einer Rede zusammenfassen, die CARE Deputy Executive Director Fred Devine knapp zwei Jahre nach Ende der CARE/Suezkrise im Weißen Haus hielt. Vor zahlreichen geladenen Ehrengästen einer Feierstunde anlässlich der Eröffnung des US „Food for Peace“ Programms, in dessen Rahmen Millionen Tonnen an Nahrungsmittelüberschüssen für Humanitäre Programme vergeben werden würden, unterstrich Devine: „There is no need to stress the importance of CARE and other voluntary agencies in this connection [eradicating hunger], except perhaps to point out to our joint experience as a factor that [helps] bearing and maintaining the voluntary and non-political character of U.S. aid. Such added stress must appear of particular importance at a time when Soviet Russia is rising as a competitor to the United States in the field of foreign aid. In a rather critical vein, Senator Humphrey inquired some time ago, ‘What would Russia do, if it had the United States surplus?’ And at least part of the answer was supplied when Russia supplemented its expressions of lasting friendship for President Nasser with a large gift of milk powder and pharmaceuticals to the victims of Port Said immediately after the Suez war.” Die Hilfsaktion Russlands während der Suezkrise, so Devine weiter, stehe natürlich gerade bei der Zivilgesellschaft in Ägypten unmittelbar im Verdacht vor allem politische Motive zu haben. Vor diesem Hintergrund sei es umso wichtiger, dass sich die US-Regierung auf den stetigen Einsatz und das ungebrochene Engagement unabhängiger humanitärer NGOs verlassen könne. Denn nur durch die NGOs könne sowohl der freiwillige und unpolitische Charakter humanitärer Hilfe aufrechterhalten werden, als auch die amerikanische Bevölkerung für weltpolitische Herausforderungen sensibilisiert werden.[57] Devine argumentierte entsprechend ganz offen, dass der Kalte Krieg nur dann gewonnen werden könne, wenn die Regierung den im Kontext des Kalten Krieges längst begonnenen „aid rush“[58] so weit wie möglich über NGOs als Proxys abwickele. Indem CARE dafür warb, offizielle US-Hilfe durch private Kanäle zu schleusen, versuchte die NGO nicht nur zu verhindern, dass der Systemkonflikt auf dem Rücken der Bedürftigen der Welt ausgetragen wurde, sondern stilisierte gleichzeitig humanitäre NGOs zur demokratischen Wunderwaffe in eben diesem Konflikt.

16 Leave a comment on paragraph 16 0  

Literatur und publizierte Quellen

  • 17 Leave a comment on paragraph 17 0
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18 Leave a comment on paragraph 18 0 [1] Hartley: The Go-Between, S 1.

19 Leave a comment on paragraph 19 0 [2] Dieser Essay basiert in Teilen auf meinem Aufsatz, der 2015 in Werkstatt Geschichte erschienen ist, siehe: Wieters: Krisen, Kompromisse, Kalter Krieg.

20 Leave a comment on paragraph 20 0 [3] Vgl. Paulmann: Conjunctures in the History of International Humanitarian Aid, S. 215

21 Leave a comment on paragraph 21 0 [4] Vgl. Mitchell: Rule of Experts, S. 240-243.

22 Leave a comment on paragraph 22 0 [5] Vgl. Beattie: Egypt during the Nasser Years, S. 66–110.

23 Leave a comment on paragraph 23 0 [6] Vgl. Burns: Economic Aid and American Policy toward Egypt, S. 11.

24 Leave a comment on paragraph 24 0 [7] Vgl. Alterman: American Aid to Egypt in the 1950s, S. 52.

25 Leave a comment on paragraph 25 0 [8] Vgl. Burns, Economic Aid, S. 13; außerdem: Haykal, The Cairo Documents, S. 36.

26 Leave a comment on paragraph 26 0 [9] Vgl. Walker: Lyndon B. Johnson’s Senate Foreign Policy Activism, S. 17-18.

27 Leave a comment on paragraph 27 0 [10] Siehe Baur: From Victim to Partner CARE, 117.

28 Leave a comment on paragraph 28 0 [11] Siehe National American Records Administration, National Archives II in Maryland (NARA), RG 59, Central Decimal Files 1950-1954, Box 5384, gemeinsame State FOA Nachricht (Dulles) an US Botschaft in Kairo, 18. Mai, 1954; Brief John Foster Dulles (Department of State) an US Botschaft in Kairo, 29.06.1953.

29 Leave a comment on paragraph 29 0 [12] Vgl. CARE recordsManuscripts and Archives Division. The New York Public Library. Astor, Lenox, and Tilden Foundations (NYPL, CARE (MssColl 470)), Box 1170, Protokoll der CARE Vorstandsitzung, 2.06. 1954; Protokoll der CARE Vorstandsitzung, 07. 07. 1954.

30 Leave a comment on paragraph 30 0 [13] Vgl. CARE, Box 1, Bloomstein history of CARE, p. 373-76.

31 Leave a comment on paragraph 31 0 [14] Vgl. CARE, Box 1170, MECM Jan. 3, 1951.

32 Leave a comment on paragraph 32 0 [15] Vgl. Wallerstein: Food for War – Food for Peace, S. 33; Polen und Jugoslawien waren genau genommen nicht kommunistisch, aber von sozialistischen Regierungen unter sowjetischem Einfluss geführt.

33 Leave a comment on paragraph 33 0 [16] Vgl. NARA, RG 59, Central Decimal Files 1950-1954, Box 5384, Foreign Service Dispatch American Embassy in Cairo to Department of State, 25.08.1954.

34 Leave a comment on paragraph 34 0 [17] Vgl. CARE, Box 23, Agreement between the Government of the Republic of Egypt and Cooperative for American Remittances to Everywhere, Inc., 01.10.1954.

35 Leave a comment on paragraph 35 0 [18] Vgl. NARA, RG 469, UD 1171, Box 4, Telegram Paul C. French (CARE) an US Botschaft in Kairo, weitergeleitet an Abdel Nabi (Egyptian Ministry of Foreign Affairs), 29. 10. 1954.

36 Leave a comment on paragraph 36 0 [19] Vgl. NARA, RG 59, Central Decimal Files 1950-1954, Box 5384, Note of Understanding, Jefferson Caffery an Mahmud Fawsi, 30.10.1954.

37 Leave a comment on paragraph 37 0 [20] Lykins, Total diplomacy, S. 65.

38 Leave a comment on paragraph 38 0 [21] Vgl. Mearsheimer: The Tragedy of Great Power Politics, S. 29-54.

39 Leave a comment on paragraph 39 0 [22] Siehe. z.B. den Sammelband von Sebastian/Eckert/(Hg.), Globalgeschichte; zu IOs spezieller: Kott: International Organizations; oder Barnett/Finnemore: Rules for the World.

40 Leave a comment on paragraph 40 0 [23] Der Begriff geht zurück auf Ulrich Beck. Siehe Beck: The terrorist threat, hier vor allem 53-54; siehe zur Debatte in den Sozialwissenschaften auch: Chernilo:  A Social Theory of the Nation-State, vor allem Kapitel 1.

41 Leave a comment on paragraph 41 0 [24] French: Hunger as Democracy´s Foe.

42 Leave a comment on paragraph 42 0 [25] CARE, Box 26, The Farm surplus and Hungry people, A proposal by CARE, a non-sectarian, non-profit relief organization, covering the possible use of farm surplus around the world as the basis of a national policy, von Paul Comly French, Februar 1954 , hier S. 2.

43 Leave a comment on paragraph 43 0 [26] ACVAFS, Box 8, ACVAFS statement (draft) “The continuing challenge of American abundance), Nov. 13, 1956; siehe auch ACVAFS statement “The moral challenge of American abundance” ACVAFS statement before the “Agricultural House Appropriation Committee“, Apr. 30, 1954.

44 Leave a comment on paragraph 44 0 [27] CARE, Box 1170, minutes of committee on Future of CARE, May 10, 1949.

45 Leave a comment on paragraph 45 0 [28] Lykins, Daniel L., From Total War to Total Diplomacy. The Advertising Council and the Construction of the Cold War Consensus, Westport, Conn (Praeger) 2003, S. 84.

46 Leave a comment on paragraph 46 0 [29] Vgl. NARA, RG 469, UD544, Box 3, Paul French (CARE) an Harold Stassen (FOA), 8. November 1954.

47 Leave a comment on paragraph 47 0 [30] Vgl. NARA, RG 469, UD 1169, Box 1, Memorandum Howell Williams (Social Welfare Advisor, USOM/E) “Current Programs of Food Distribution in Egypt Under provisions if Title III, Public Law 480”, 30.11.1955.

48 Leave a comment on paragraph 48 0 [31] Vgl. NARA, RG 469, Entry 1186, Box 1, copy of chronological record of CARE Christmas food parcel program, undated, [January 1955].

49 Leave a comment on paragraph 49 0 [32] Vgl. NARA, RG 469, UD 1171, Box 47, airgram FOA/Egypt to ICA/Washington, report on food distribution by Voluntary Agencies, June 1956, August 18, 1956.

50 Leave a comment on paragraph 50 0 [33] Davon zumindest war die US-Regierung überzeugt, vgl. : Barrett, The Greater Middle East, S. 33f-34.

51 Leave a comment on paragraph 51 0 [34] Vgl. Burns, Economic Aid and American Policy, S. 52-56, 72-75; Kingseed, Eisenhower and the Suez Crisis of 1956, Baton Rouge 1995, S. 32-33.

52 Leave a comment on paragraph 52 0 [35] Vgl. Hahn: The United States, Great Britain, and Egypt, S. 194-195.

53 Leave a comment on paragraph 53 0 [36] NARA, RG 59, C0027, Reel 13, Sign. 874.49, William McCahoon (ACVFA (ICA)/Washington) an John F. Shaw (Deputy Officer in Charge of Economic Affairs, Near East, Department of State), 09.03.1956; NARA, RG 59, Central Decimal Files 1955-1959, Box 4878, Geheimes Büromemorandum, Department of State, NEA, Fraser Wilkins an William S. Roundtree, 15.03.1956.

54 Leave a comment on paragraph 54 0 [37] Vgl. John Robinson Beal, John Foster Dulles. 1888-1959, New York 1959, S. 257; Burns, Economic Aid and American Policy, S. 80-83.

55 Leave a comment on paragraph 55 0 [38] Vgl. NYPL, CARE (MssColl 470), Box 1171, minutes of executive committee meeting, November 28, 1956.

56 Leave a comment on paragraph 56 0 [39] Vgl. NYPL, CARE (MssColl 470), Box 1171, Protokoll des CARE Exekutivkomitees, 26.09.1956.

57 Leave a comment on paragraph 57 0 [40] Vgl. CARE, Box 130, Alexander Sakalis (CARE Ägypten) an Francis X. Mayers, 15.01.1957.

58 Leave a comment on paragraph 58 0 [41] Vgl. NARA, RG 59, Central Decimal Files 1955-59, Box 4878, geheimer Entwurf eines Positionspapiers zu CARE und den anderen privaten Hilfsprogrammen in Ägypten, William S. Roundtree (DOS/NEA) an Secretary of State Dulles, 03.08.1957.

59 Leave a comment on paragraph 59 0 [42] NARA, RG 59, C0027, Reel 13, Sign 874.49, Interoffice Memorandum, Department of State, Willis C. Armstrong (DOS/Bureau of Economics) an Berry (DOS/Near Eastern Affairs), 22.07.1957.

60 Leave a comment on paragraph 60 0 [43] U.S. Slight to Egypt ‚shocks’ Humphrey.

61 Leave a comment on paragraph 61 0 [44] Vgl. NARA, RG 59, C0027, Reel 13, Sign 874.49, Aktenkopie (Autor kodiert) die das Hearing ankündigt und den Wunsch nach weiteren Informationen in Hinblick auf die Politik des Department of State in Hinblick auf das CARE Programm in Ägypten, 26.06.1957.

62 Leave a comment on paragraph 62 0 [45] NARA, RG 59, C0027, Reel 13, Sign 874.49, Aktenkopie eines vertraulichen Schreibens (Entwurf) an Senator Humphrey, William Roundtree (NEA) an Thorsten Kallijarvi, 27.06.1957.

63 Leave a comment on paragraph 63 0 [46] “Humphrey asks more Middle East Aid”, in: The Washington Post, 05.07.1957, S. A5.

64 Leave a comment on paragraph 64 0 [47] Vgl. NARA, RG 59, A1-1321, Box 11, Hubert Humphrey an John Foster Dulles, 3. Januar 1958; außerdem: NARA, RG 59, Central Decimal Files 1955-59, Box 4878, Antwort Assistant Secretary of State William B. Macomber an Senator Hubert Humphrey, 16.01.1958.

65 Leave a comment on paragraph 65 0 [48] Vgl. Humphrey scores US Middle East Role, S. E4.

66 Leave a comment on paragraph 66 0 [49] Vgl. NARA, RG 59, A1-1321, Box 11, Senator John F. Kennedy an Liaison Officer/Department of State, 15. 02.1958.

67 Leave a comment on paragraph 67 0 [50] NARA, RG 59, Central decimal Files 1955-1959, Box 4878, Peter Hill an John Foster Dulles, 11.02.1958.

68 Leave a comment on paragraph 68 0 [51] NARA, RG 59, C0027, Reel 13, Sign 874.49, copy of letter Lt. Gen. Stratemeyer to Senator Holland, April 8, 1957.

69 Leave a comment on paragraph 69 0 [52] NARA, RG 59, A1-1321, Box 11, Kopie eines Inter-office Memorandums von Stuart Rockwell und William S. Roundtree, Betreff: “Proposed Relaxation on our Restrictions on the Cultural and Economic Relations with the United Arab Republic”, 17.03.1958.

70 Leave a comment on paragraph 70 0 [53] NARA, RG 59, A1-1321, Box 11, Kopie eines Inter-office Memorandums von Stuart Rockwell und William S. Roundtree, Betreff: “Proposed Relaxation on our Restrictions on the Cultural and Economic Relations with the United Arab Republic”, 17.03.1958., S. 3.

71 Leave a comment on paragraph 71 0 [54] Vgl. NARA, RG 268, UD499, Box 144, Brief und Anlage “Annual program plan for CARE program in Egypt (26.06.1958)”, von Fred Devine (CARE) an William H. Stubbs (Controller USOM/Ägypten), 28.06.1958.

72 Leave a comment on paragraph 72 0 [55] Vgl. Shipments of US Surplus Food Will Again Go to Egypt.

73 Leave a comment on paragraph 73 0 [56] CARE will send Egypt $8 m. worth of goods, in: Egyptian Mail, No 11224-499, Saturday, September 6, 1958, page 3 (NYPL, CARE (MssColl 470), Box 17).

74 Leave a comment on paragraph 74 0 [57] CARE Box 50, Rede von Fred Devine, deputy executive Director of CARE at the White House Conference on Food for Peace, September 1, 1960.

75 Leave a comment on paragraph 75 0 [58] Pharo, Helge Ø./Fraser, Monika Pohle (Eds.), The Aid Rush. Aid Regimes in Northern Europe during the Cold War, Oslo (Unipub) 2008; Westad, Odd Arne, The Global Cold War. Third World interventions and the making of our times, Cambridge [u.a.] (Cambridge Univ. Press) 2008.

Source: https://opr.degruyter.com/den-kalten-krieg-vermessen/heike-wieters-humanitare-ngos/